Местное самоуправление: суть и проблемы

Один из виднейших теоретиков западной демократии Алексис де Токвиль писал: «Именно в общине заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет».

Чаще всего эту фразу передают как то, что «местное самоуправление для народа является школой демократии». Всю полноту предыдущей мысли это высказывание не отражает, но вполне верно по сути.
На рубеже 80 – 90-х гг. XX в. в России началось возрождение местного самоуправления в западно-буржуазном значении этого понятия. Это явление можно оценивать по-разному – положительные черты были и у советского местного государственного управления, но определённый перерыв в осуществлении местного самоуправления отрицать нельзя.

Коротко о нормах

Высший по юридической силе нормативно-правовой акт, действующий на территории нашего государства, – Конституция, принятая в 1993 г., закрепила очень важную норму: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Именно эти положения настолько же лаконичны, насколько вызывают бурные споры. Местное самоуправление, а не местное государственное управление, как это было в советское время, сейчас официально признаёт наше государство. При этом местное самоуправление имеет свою компетенцию (сумма полномочий, посредством которых решаются основные задачи, стоящие перед местным самоуправлением).
И, наконец, принципиальное положение о том, что органы местного самоуправления в отношении вопросов своего ведения организационно и юридически неподотчётны и неподконтрольны органам государственной власти.
Стоит также помнить, что эта формулировка закреплена в ст. 12 Конституции России. В свою очередь, эта статья содержится в самой важной, первой главе Конституции – «Основы конституционного строя». Её важность и значимость заключаются и в том, что она закладывает основы всех остальных глав Конституции – со второй по девятую, и в том, что положения статей первой главы Конституции можно изменить только в результате принятия новой Конституции. Об этом говорит глава девятая действующей Конституции. Такие жёсткие требования в отношении возможности изменить положения действующего Основного Закона (как бы их ни оценивали, некоторые из них лично я воспринимаю достаточно критично) обеспечили относительную стабильность Конституции России (в этом году мы отметим её 19-летие).
Эта стабильность, которая, конечно, может быть оценена по-разному, означает и то, что конституционно провозглашённая самостоятельность местного самоуправления легитимно может быть ликвидирована исключительно в результате принятия новой Конституции.

О самостоятельности – истинной или мнимой

Надо отметить, противников самостоятельности местного самоуправления в отношении государственной власти в нашей стране не так уж мало, в том числе среди юристов. Многие из их доводов вполне резонны. Так, например, С.А. Авакьян, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова, высказался так: «На территории местного самоуправления может случиться наводнение, пожар, пройдёт ураган, совершаются преступления – вряд ли со всем этим можно справиться без государства, а тут снова говорят о самостоятельности местного самоуправления от государства!».

Однако, рассуждая строго с точки зрения требований самой Конституции, важно сразу возразить, что самостоятельность местного самоуправления – это конституционно-правовая данность, чётко основанная на статье двенадцатой.
Противникам идеи самостоятельности местного самоуправления можно предложить главный довод – попробуйте инициировать принятие новой Конституции. Никакие точечные изменения Основного Закона в отдельных главах или тем более действующего законодательства не лишат местное самоуправление его главной юридической и идеологической основы – смысла статьи двенадцатой.
Следовательно, местное самоуправление – должно быть самостоятельным и свободным, поскольку не принята новая Конституция России.
Предвижу волны сарказма и критики. Мне, допустим, скажут, что во многих субъектах РФ местное самоуправление и так фактически несамостоятельно, как обычно говорится: всё решается губернатором/главой республики или федералами.
Далеко не полная самостоятельность современного российского местного самоуправления – вещь вполне очевидная, и отрицать такой вывод - означало бы идти наперекор реальности. Кстати, эта несамостоятельность обусловлена совокупностью вполне объективных экономических и правовых и некоторых других условий. Разбор этих вопросов также заслуживает отдельного разговора, так что сейчас не буду специально на этом останавливаться.
Но есть встречный вопрос.
Является ли этот довод причиной отказаться от обсуждения проблем местного самоуправления – в том числе его сути и природы, с которыми связано несколько мифов?
Полагаю, что нет. Органы местного самоуправления здесь и сейчас занимаются важнейшими вопросами повседневной жизни подавляющего большинства наших граждан. Следовательно, вопрос о природе и назначении местного самоуправления подлежит обсуждению, в том числе в широких кругах общественности.
При этом действующие на территории нашей страны нормативно-правовые акты по-разному раскрывают сущность местного самоуправления и, следовательно, неодинаково определяют стоящие перед ним задачи.
Это обсуждение требуется и для увеличения интереса наших граждан к процессам осуществления местного самоуправления – пока они к ним настроены довольно индифферентно, с чем, полагаю, неправильно мириться.
В конечном счёте, вернусь к тому, с чего начал – реально действующее местное самоуправление есть важнейшее условие демократии и её, скажем так, средняя школа. При этом его представители могут носить разные названия – «Совет народных депутатов», «городская Дума» и т.д.
В любом случае – и граждане, и отдельные политики, в идеале, эту школу должны закончить.

Дмитрий Белявский, кандидат юридических наук